北上广蓉这四大城市究竟怎么规划？这篇6500字长文讲清楚了！

规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。

目前，国务院先后批复了北京、上海各自到2035年的城市总体规划方案，广州、成都也陆续公布了各自到2035年城市总规（草案），向社会公开征求意见。

“四大城市总规修编”由此成为舆论热点。

城市发展涉及你我生活方方面面，大众也逐渐意识到城市规划的重要引领作用。一个简单的例子，规划草案超高的阅读量就足以说明老百姓对城市规划的关注度是空前的。

新一轮的城市总体规划，是中国城镇化进程中一个标志性事件。它表明中国城镇化进程到了一个重大节点，进入新阶段——一个中国城市转型升级、追求高质量发展的新时代。

中国的新时代，也是中国城市的新时代。而此轮总规修编的四大城市分别是中国四大城市群的的核心城市，揭示着中国未来城镇化进程的新思路和新逻辑。

为此，城市进化论（ID：urban_evolution）特地邀请到国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎和中国城市规划设计研究院副院长王凯，为我们解读新一轮总规修编背后的国家要求、城市崛起机会以及他们理解的“人口规模扩容”、“以人为本”、“宜居”等热门理念。

本文字数：6472字

阅读时间：15分钟

导向

“既要实现目标，又要治病、解决问题。”

城市进化论：当前，京沪广成四大城市引领了新一轮总规修编。为什么是这个时间节点？有什么时代背景？

冯奎：这四个城市新一轮城市总规修编，距上一轮城市总规修编，已有15年以上时间。

这其中有一些大的时代背景变化，包括：中国的经济总量跃居世界第一，对世界经济的贡献率已达到30%； 中国的城镇化率超过 50%，进入城市型社会初级阶段；2008年世界金融危机让中国“环球同此凉热”，2013年习总书记“一带一路”倡议推进了中国的国际化程度； 北、上、广等地的“大城市病”集中爆发，绿色、低碳、智慧城市等新型城市发展理念深入人心。

总体而言，这四大城市的新总规反映了国际化背景下，中国城市的发展方向。它们距离发达国家全球城市、国际化城市仍有一定差距，但是在国际化舞台上登台亮相的雄心、水准、价值观已经较为清晰。这是大背景。

王凯：我们做规划一般有两个导向，一个是目标，一个是问题。简单概括，在新时期提出新一轮总体规划修编，既是百年中国梦的目标导向，也是解决过去30-40年城市发展的问题。

首先，这四个城市的相关规划年限都是2035年——一个标志性时间。新时代“两步走”里，2035刚好是中间节点，这是新时代中国城市发展的一个历史方位，基本实现社会主义现代化，是中国城市发展的基本目标。这是目标导向。

第二是问题导向。改革开放40年，中国城市发展取得了巨大成就，在世界范围内影响都是巨大的。无论是城镇化人口规模，还是城市的建设量、基础设施水平、人居环境条件，都有了翻天覆地的变化。

但是另一方面，过去40年城镇化发展也有很多问题。2014年2月26日，习近平总书记在北京讲话，就讲到了“大城市病”。“大城市病”的一个主要表现就是人口增长过快，城市环境受到影响，包括空气污染、交通拥堵、房价过高等方方面面。

中国城市很多，情况各不相同。一线城市北上广深加上杭州、成都等新一线城市增长过快，给城市带来太大压力。还有一批城市发展不足，包括胡焕庸线以西地区，或者东北地区、西北、西南的部分地区，属于经济发展动力缺失、人口外流，出现城市萎缩现象。

所以从问题视角来讲，新一轮总体规划也是要治病，解决过去30～40年中国城镇化发展中的主要问题。

定位

“北京落实国家战略，上海体现全球视野， 广州是开放度，成都探索新型城镇化模式。”

城市进化论：新一轮总体规划修编的这四大城市，都提出了要建设世界城市或者全球城市的目标，二位怎么理解和评价这四个城市总规的定位特点？

冯奎：这四个城市在全球城市目标定位上，是有差异的。

其中，北京要建设成为具有广泛和重要国际影响力的全球中心城市，上海提出要迈向卓越的全球城市，这意味着北京、上海在全球城市发展上提出了新的、更高的目标。广州、成都首次提出全球城市的目标，是基于已有发展基础，也是积极响应国家战略的需要，切实可行。

从全球城市定位的侧重点上来看，上海的全球城市不是强调控制，而是强调成为“服务于控制的服务中心”；北京作为世界城市、大国首都，同时面临着城市病的困挠，因而将宜居予以突出强调。成都更加强调“五中心一枢纽”，反映了自身功能成长的需要。广州的全球城市定位特征较为突出信息化时代各种“流”的集聚与辐射，比包括交通流、信息流、产业流，将经济活力置于核心地位。

王凯：一句话概括这四个城市的目标特点：北京落实国家战略，上海体现全球视野，广州是开放度，成都探索新型城镇化模式。

北京总规的特点，是城市战略下的城市功能优化。因为北京是一个首都，不同于一般城市。总规要解决的核心问题，就是要建设一个什么样的首都，以及怎样建设一个首都。所以新一轮北京总规提出了四个要求：政治中心、文化中心、国际交往中心、创新中心。其重中之重，是政治中心。

在这条主线逻辑推进下，衍生出“疏解非首都功能”这一概念，以及北京副中心的建设。北京市属的行政办公、市委市政府、人大政协等带头搬出主城区。此外，过于聚集人流的产业，批发市场、低端制造业等也都外迁。北京这一轮修编还有一个很重要的背景就是津京冀协同发展，北京的发展和天津、河北要联动。

概括地说，北京总规就是要落实首都的要求，保障首都的功能。行动上，把疏解非首都功能作为牛鼻子。第三就是北京的发展要有区域视野，京津冀协同发展是篇大文章，通过北京功能疏解带动天津河北发展，更长远的目标是建设世界级的城市群。

上海总规不太一样。上海是中国经济最发达的城市，其所在的长江三角洲也是中国经济发展条件最好的地方。

所以上海的总规，是一个全球视野下的城市发展战略调整，因此提出了“创新之城、人文之城、生态之城”，并且在功能提升上更加注重经济管理，比如金融、贸易、创新、文化。直截了当地说，上海就是奔着伦敦、纽约、东京这样的世界城市去的。

上海总规的另一个特点是“以人为本”体现得比较深比较细，把市民的幸福作为上海城市发展的最高要求。最近很多城市在用“15分钟生活圈”概念，这是上海率先正式提出的。它把老百姓的生活满意度作为一个标准，在15分钟内能够解决购物、孩子上学、老人看病、公交服务等。

广州是世界级城市群珠三角城市群的核心城市，直到现在也是中国经济最开放的城市。新一轮总规也提出新的目标，就是怎么样发挥它的带动引领作用。再加上一个新概念：粤港澳大湾区。这是我国新一轮发展的引擎，有一个城市分工的问题，广州的作用不可替代。

成都非常有意思。

这个城市在胡焕庸线边上。目前是整个西部地区最有活力的城市。这有很多历史原因，以及天然地理环境优势。成都一直是西部地区经济基础最好，人文魅力最强的城市。另外，在探索城市与乡村共同发展的道路上，成都无论是制度，还是规划管理，都做了很重要的贡献。

这是有价值的。成都平原人口密度很高，过去四川农民工出川， 是非常辛苦的第一代农民工。但西部地区几亿人口，不可能都迁移到浙江、广东。现在成都的东部南部逐步发展了很多创新企业园区，包括现在提出的东进，比较好地破解了西南地区人口高密度的难题——不是简单地人口东南飞、东南移，而是就地城镇化。

所以我特别强调，成都城市发展的巨大贡献，是探索了中国西南人口密度较高地区就地城镇化方式，意义重大。新一轮成都总体规划，也是胡焕庸线以西的城市如何创新模式、起到引领作用的探索。

格局

“效率优先，大城市为核心的城市群地区，依然是中国城镇化主要空间载体。”

城市进化论： 北、上、广、成正好属于中国四大城市群的核心城市，也正好位于东南西北四个位置，怎么看城市群背后的大国格局，以及城市群这个新型城镇化形态？

冯奎：中国城镇化进入了新阶段，其中一个特征就是城市群、都市区的崛起。城市群将成为未来中国城镇化的主体形态。从发育水平来看，目前，长三角、珠三角、京津冀、成渝四大城市群，构成了中国城市群的“钻石框架”。

其主要特征有四个：这四大城市群两两相距过千公里，都有自己的势力范围和辐射空间；每个城市群都有超大城市、特大城市支撑；中国经济总量前十位城市有九个分别属于这四大城市群；四大城市群之间联系密切，资本流动占据了全国资本流动的八成以上，形成了相互强化的机制。

王凯：中国是大国，发展不均衡是难题。地理环境多元，也决定了城镇化模式是大国城镇化模式，我们称之为“多元多级网络化”。

“多元”指的是动力多元，有沿海地区的模式，靠二产、三产城镇化，也有中西部模式，靠农业现代化驱动城镇化，也包括军工产业驱动城镇化等模式，很难用一种模式来套，套不上，也很难成功。

“多极”意思是中国城镇化发展是多个城市带动的。多个极点当然分层级，一线城市北上广深，加上杭州成都这种经济发达地区，此外我们还有大量的省会城市，以及规模不那么大的中小城市，形成一个网络体系。

最后是“网络化”，所有城市要通过高效率的基础设施连接。过去我们谈的比较多的是高速公路，现在是轨道，再加上一个看不见的信息网。中国城镇化经过了40年的发展，自身发展模式也进入新阶段，需要创新。

说到城市群在中国城镇化当中起到的核心引领作用，按照国家此前几个“五年规划”，应该有19-20个城市群。中国经济总体处于上升期，补短板是城市发展的主要动力，在此背景下，还是效率优先。也就是说大城市为核心的城市群地区，依然是中国城镇化发展的主要空间载体。

所以我们也看到大城市的人口怎么减也少不了，这是因为就业机会多，能满足人生存的基本需求。

除了大城市群，还有一个重要方向是促进县域城镇化。很多农民如果不能进入到大城市，就只能到县城。从秦始皇时期，县这个行政单元就是一个出行半径、社会交往相对稳定的空间载体，公共服务方面也有了一定规模，所以县也是城镇化中不可替代的。

人口

“2300万人的人居环境就比2000万人差吗？考验的是管理能力、治理水平”

城市进化论：我们注意到，四个城市的规划都提到人口规模扩大，但又有不同。怎么看四大城市不同的人口规划和策略？怎么看待人口规模扩大给城市带来的压力？

冯奎：相对于北京和上海的严格控制，广州、成都的人口规划更趋于鼓励人口增加，我认为这释放一种积极的信号，就是城市群的中心城市应该更加积极包容地吸纳人口。

上海、北京的现有人口都超过2000万，按照规划目标，增长的空间已非常有限，尤其是北京。但广州、成都的人口规模扩大的空间仍然可观。广州目前人口是1450万，广州2035年常住人口规模控制在2000万人左右，增量空间达到550万。成都目前人口是1600万左右，规划到2035年市域人口规模控制在2300万人以内，增量人口700万。

四个城市在人口规划与策略上，还有一点值得赞许，就是提出管理人口或服务人口的概念，这意味着在传统的户籍人口、常住人口之外，将各类长短期流动人口纳入了城市发展的范畴，这意味着更大的人口规模空间。以广州为例，如果按照2500万管理服务人口进行规划建设，这意味着将来广州有冲刺全国人口第一城市的可能。

人口规模与城市发展有不同的组合。人口增长带来规模效益，但也会产生规模成本，这个临界点是个动态演变的。因此应着眼于科学的规划，不断推动规模收益最大化、规模成本最小化，让城市更好地发展。

王凯：严格来讲，谈一座城市人多一点少一点没有太大意义。是不是人多就会出问题？打个比方，一屋子幼儿园小孩可能不好管，一屋子大学生好管。这和人口的素质、管理的能力有关。

这个道理反映到城市上，就是东京。东京在不到2000万人口的时候，是城市问题爆发最严重的时期，包括空气污染、交通拥堵，但现在东京已经差不多接近3000万人口了，开发强度、人口密度、基础设施都比过去强，人居环境却不比以前差。

首先，这其实是一个城市治理能力的问题。小孩子无意识，所以显得很混乱，大学生自控能力更强，有一套规则在心里，是不会乱的。日本人的制度意识和守法意识非常强，这也是大城市和现代化的一个过程。所以说2300万人的人居环境就比2000万人差吗？考验的是管理能力、治理水平。

第二，一个地区的城镇化发展，很大程度上是城市自身的吸引力，有它的内在逻辑。人口集聚，不是规划师想让谁去哪儿就去哪儿。老百姓是靠自己的心和腿说话，而不是听指示。中国经济还处于上升期，国家大人口多，机会最多的地方还是大城市，能够提供就业岗位，所以人口往大城市集聚依旧是一个趋势。

此外，城市之所以有价值，要有一定的密度。乡村和城市最大的差别，其实是密度问题，有了一定的密度，才能创造一定机会、发生一定偶遇、邂逅。从公共服务的角度来说也一样，能不能设歌剧院，跟人口密度也有很大关系，城市的功能和人口密度是分不开的。

最后一点，我们要思考，转型和扩张到底是个什么关系？现在很多城市一说转型，就是地也不要增了、人口也不要涨了。打个不太准确的比方，人如果要转身，还是要在大一点的地方才能把身子转过来，非得在一个很憋屈的空间里转身很难。

转型就是这么一个过程，要有增量才能带动盘活存量。一个人很臃肿，在一个很小的空间根本转不过来，必须先腾挪出一些空间，这个空间放到城市规划的角度来讲就是新的功能和新的用地，这是要有的。如果新的功能、用地是有效率、有价值的，回过头来再对旧城进行更新和改造，才有可能。

治理

“不可预见的新事物的产生，和城市固有的可提供的有规则的公共空间序列，没有对上。”

城市进化论：在人口规模扩大的同时，如何从规划角度解决“大城市病”？ 当下，新的城市形态、业态层出不穷，比如共享单车、共享车库，也导致城市管理难题，从规划角度该如何应对？

冯奎：解决“大城市病” 需要在规划中强调“整体性治理”的思路与方法。整体性整理是公共管理理论的新发展，强调问题导向，通过查准源头、综合实施、协同作业、优化提升，来提高治理水平。

比如说交通拥堵，就需要从道路规划、从提高公交分担率的设计上来找出问题。又如所谓人口过度向城市集中的问题，则应将城市与区域联通起来进行考虑，强调在区域大范围促进人口的布局。我提出过当前京津冀区域中小城市发展面临黄金窗口期，就是希望中小城 市发展与首都核心功能疏解结合起来。

还有，要通过信息化手段，推动智慧城市、智慧城市群的信息共享、主体共治，来促进“大城市病”问题的解决。

王凯：共享经济是新生事物，还可以做很大的延展。但有两个关系还没对上。一个是城市发展的不确定性。城市发展最确定的一点，就是它的不确定性。举个例子，我们十年前呼吁大家骑自行车，没人骑，但摩拜、ofo一夜之间铺天盖地，用市场化的手段，谁也没想到，很难预料。

第二个就是空间资源的使用，我们在很大程度没有想明白公共空间和私有空间之间的关系。城市里应该有更多的共享空间，可以是个广场、带装公园。中国大城市和世界上的一流城市相比，缺少公共空间、共享空间。那么什么是公共空间？街道就是公共空间。我们的共享空间在哪儿？在各个单位、各个大院里。过去很多年，我们在公共空间的使用上没有规矩，公共空间就被蚕食。

所以，不可预见的新事物的产生，和城市固有的可提供的有规则的公共空间序列，没有对上。很多新东西不可预见，（等它发生了）城市已经没有载体了。

我们处在一个开放的社会，新时代下需求越来越多元、个性，考验城市能不能提供相应服务。所以我认为，任何一个规划都是阶段的、当下的，要建立一套动态调整的机制，积极主动地朝着正确的方向调整。

理念

“买菜的问题解决不了，就别谈什么世界城市”

城市进化论：城镇化的新时代，是高质量发展的时代。要实现高质量发展，最重要的城市规划新理念是什么？具体怎么落实？

冯奎：我觉得应该是以人民为中心，提高宜居品质。北京提出要建设现代化的宜居城市。上海提出建设令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。广州市提出“美丽宜居花城，活力全球城市”。 成都提出美丽宜居公园城市、可持续发展的世界城市。这四个城市的总规中对于提高宜居品质，做出种种努力。

我认为，宜居就是城市的本原功能，是城市能够赢得未来的核心要件。高品质的宜居城市就是高质量的活力城市、魅力城市。各种“流”在世界上流动，最核心的“流”是人流。吸引人流的手段最根本的就是宜居。一切创新功能也还是是需要高素质人才在一个城市集中、集聚。中国城市表面光鲜，实则疾病丛生，有的城市宜居程度不高。强调宜居对于中国城市发展具有重要意义。

王凯：“以人为本”不单单是城市要做到，这是社会发展的基本要求。从城市发展的角度来讲，一句话概括——宜居的落实要从人可感知的空间去琢磨。这就说到了“社区”。

人的日常生活活动半径是有限的，除了长距离出行，一般城市（除了北京上海）没有那么长的距离，两点（起讫点）是停留最久的地方，15分钟生活圈，就是以工作地点为中心、半径一公里的范围，这个是城市宜居的细胞、基础空间。

下班以后回到家里，一公里半径里面的品质，这个是宜居的基础。说到15分钟生活圈，这部分可能是我们过去发展中最薄弱的环节。 过去城市不停扩张，我们做了40年比较糙的事儿。现在从高速度到高质量了，我理解要做两方面的事，第一是在新增的时候要做精，第二是要回过头来把之前的事儿做精，把短板要补上。

比如很多大城市的核心区域，也有很多短板，微循环严重不足。所谓宜居，不要说太“高大上”的事，其实就是身边一些设施的完备和品质的提高。一个很简单的例子，很多大城市老百姓买菜的问题现在都没解决，以前很多农民到处摆摊设点，现在一拆全没了，大超市又贵。

从出行的角度举例，中国大城市轨道通车里程在全世界都是前列，但有两个方面严重不足，一个是“最后一公里”，出了门，人行道要么没有，要么堆了自行车、摆个摊，然后站点设置不合理。还有一个是线网的密度，虽然通车里程是挺长，但是远的地方人们也不常去，如果密度问题不解决，也不能解决宜居问题。

所以我个人理解，以人为本或者宜居这个事情，是从基础做起，就是老百姓的日常生活、服务半径品质和出行空间设施的完备度。别说那么多世界城市，就说到哪儿买菜。如果这都解决不了，还谈什么世界城市？ 所谓宜居，其实都是细节问题。

文字 | 江然 余蕊均（每日经济新闻）

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